LA COSTITUZIONE DI WEIMAR

La Costituzione in un'edizione scolastica

Il 19 gennaio 1919, pochi giorni dopo la sanguinosa repressione dell’insurrezione spartachista di Berlino, si svolsero senza incidenti le elezioni per l’assemblea costituente. L’80% dell’elettorato si recò alle urne. Per la prima volta le donne poterono esprimersi politicamente in piena parità con gli uomini. Il limite di età per l’esercizio del diritto di voto fu fissato a vent’anni, al di sotto della maggiore età prevista dal diritto civile.

L’adozione del sistema elettorale proporzionale, consentendo di registrare senza distorsioni gli orientamenti politici del popolo tedesco, chiarì i reali rapporti di forza tra i partiti, al di là delle mistificazioni della propaganda, dei tumulti di piazza e dei proclami rivoluzionari.

I due partiti socialisti, il maggioritario e l’indipendente, che dal novembre 1918 avevano monopolizzato la scena politica, non raggiunsero la maggioranza assoluta. In particolare, gli indipendenti che si erano schierati su posizioni rivoluzionarie, in aperta polemica con il moderatismo di Ebert, raccolsero appena il 7,6% dei voti e 22 deputati. Il partito socialdemocratico maggioritario si affermò invece come il primo partito tedesco ottenendo il 37,9% dei voti e 163 seggi sul totale di 421, ma non riuscì a conquistare la fiducia di larghi settori della borghesia cattolica e progressista che preferirono orientarsi rispettivamente verso il partito di Centro, che ebbe il 19,7% dei voti ed 88 deputati, e verso il partito democratico, che conquistando il 18,6% dei voti e 75 deputati, fu la vera rivelazione della consultazione elettorale.

L’unica formazione dichiaratamente monarchica, cioè il partito tedesco-nazionale, si attestò al 10,3% dei voti con 42 seggi. Il partito popolare tedesco, fondato da Stresemann su posizioni liberali moderate, scontò le sue incertezze tra monarchia costituzionale e repubblica, ottenendo solo il 4,4% dei voti e 21 seggi.

Per scongiurare il pericolo di colpi di mano rivoluzionari, il governo dei commissari del popolo convocò, il 6 febbraio 1919, la neoeletta assemblea nazionale non a Berlino, ma a Weimar, la capitale della Turingia che aveva dato i natali a Johann Wolfgang Goethe.

Barricate a Berlino durante i moti spartachisti

Benché nei discorsi parlamentari gli oratori non perdessero occasione per celebrare il grande poeta, nella scelta di Weimar le considerazioni di ordine pubblico pesarono ben più dei motivi simbolici.

Il consiglio dei commissari del popolo, cioè l’esecutivo, ed il comitato di controllo su di esso, detto Zentralrat, ovvero consiglio centrale dei consigli degli operai e dei soldati, che avevano gestito la difficile transizione dal regime monarchico a quello repubblicano, trasmisero i propri poteri all’Assemblea Nazionale che si affrettò ad approvare una legge sui poteri provvisori del Reich.

Il testo di tale legge era stato già predisposto da una conferenza svoltasi il 25 gennaio, tra il governo dei commissari ed i rappresentanti dei governi dei singoli stati. Il timore che potessero prevalere le spinte accentratrici presenti nel progetto di costituzione elaborato da Hugo Preuss, su incarico dell’esecutivo guidato da Ebert, aveva spinto i vari stati tedeschi, primi fra tutti la Prussia e la Baviera, a dare battaglia cercando di assicurarsi l’ultima parola in materia di rapporti tra governo centrale e gli stati e di definizione dei confini degli stati stessi. Superata la posizione estremista del leader bavarese Kurt Eisner, che avrebbe voluto subordinare l’entrata in vigore della costituzione all’approvazione degli stati, si era giunti ad un compromesso. Si era affermato il diritto dell’Assemblea Nazionale di decidere senza alcuna interferenza sulla costituzione del Reich, ma si era vincolato il resto della sua attività alla approvazione della commissione interstatale, Staatenausschuss. Erano stati inoltre delineati gli organi del Reich: un presidente, eletto dall’assemblea nazionale, ed un consiglio dei ministri.

L’assemblea approvò senza modifiche il progetto di legge sui poteri provvisori del Reich, poi procedette all’elezione del presidente della repubblica.

Risultò eletto a larga maggioranza Friedrich Ebert che si era distinto per le sue doti di equilibrio, moderazione, lealtà ed onestà. Nonostante il suo sincero patriottismo, Ebert fu nel corso degli anni oggetto di una spietata campagna denigratoria da parte della stampa di destra. Oltre alle sue umili origini, prima di occuparsi di politica Ebert era stato un sellaio, i nazionalisti gli rimproveravano la mancanza di una dignitosa presenza da capo di stato e facevano leva sulla sua immagine ordinaria per attribuirgli comportamenti avidi e meschini che secondo loro rispecchiavano la sciatteria ed il degrado morale della repubblica. Le pubblicazioni scandalistiche della destra diffamarono senza ritegno il presidente, associando il suo nome a numerosi scandali finanziari, generando una teoria interminabile di querele e di processi.

Il rancore verso la più alta carica dello stato trovò occasionali sostenitori anche nella magistratura. In un processo del 1924, in cui l’imputato era accusato di diffamazione per aver definito Ebert un traditore del paese, il tribunale condannò l’uomo a pagare una multa simbolica di 10 marchi, perché, secondo le conclusioni della corte, Ebert si era effettivamente comportato da traditore, avendo avuto contatti con gli operai di una fabbrica di munizioni di Berlino che erano scesi in sciopero durante l’ultimo anno di guerra. La corte non volle in alcun modo considerare che tali contatti avessero avuto il solo scopo di favorire una rapida conclusione dello sciopero.

Il primo compito del neoeletto presidente Ebert fu la nomina del presidente del Consiglio dei ministri.

Gustav Stresemann

La scelta del socialdemocratico Scheidemann, sostenuto da una ampia maggioranza in seno all’Assemblea Nazionale che comprendeva oltre ai socialdemocratici i cattolici del centro ed i democratici, fu obbligata. Sul piano numerico le forze borghesi coalizzate avrebbero potuto raggiungere la maggioranza, costringendo la sinistra all’opposizione, ma non esistevano i presupposti politici per una tale operazione.

Le figure di maggior spicco del nuovo esecutivo furono Noske, Preuss e Von Brockdorff-Rantzau che ottennero rispettivamente i ministeri della difesa, degli interni e degli esteri. Erzberger rimase alla direzione delle questioni armistiziali.

Sciolti i nodi della presidenza della repubblica e del governo, l’Assemblea Nazionale affrontò il tema della costituzione avendo due importanti punti di riferimento: la legge sui poteri provvisori del Reich ed il progetto di costituzione elaborato dal giurista Hugo Preuss, su incarico di Ebert, tra il novembre 1918 ed il gennaio 1919. In un primo tempo i commissari del popolo avevano preso in esame la candidatura di Max Weber per l’incarico di redigere il progetto di costituzione, ma poi avevano preferito Preuss, docente di diritto costituzionale all’Istituto superiore di commercio e discepolo di Otto Gierke, che conoscevano meglio e che nei giorni della caduta della monarchia si era segnalato per i suoi appelli alla collaborazione tra liberali e socialdemocratici per l’edificazione di una Germania democratica.

Dal momento che, per l’opposizione degli stati nella conferenza del 25 gennaio 1919, la velata ipotesi di smembrare la Prussia al fine di creare unità statali più omogenee e superare la parziale sovrapposizione tra governo prussiano e governo del Reich era stata già eliminata, l’Assemblea Nazionale passò senza modifiche il progetto Preuss ad una commissione di 28 membri, incaricata di stendere il testo definitivo della costituzione.

La commissione dei 28, composta da giuristi di grande competenza, lavorò da marzo a luglio del 1919, apportando modifiche significative al documento originario, pur senza stravolgerlo. In particolare, rimase inalterata l’idea fondamentale di Preuss, cioè creare uno stato liberal democratico retto da un governo parlamentare, affiancato da un presidente eletto, sul modello statunitense, direttamente dal popolo per un periodo di sette anni.

Nella costituzione di Weimar il ruolo del presidente non fu solo di arbitro del sistema politico, quanto piuttosto di baluardo contro le minacce sia di derive assembleari, sia di colpi di mano insurrezionali. La scelta dell’elezione diretta fu tenacemente sostenuta dai democratici. Soprattutto Max Weber ed Hugo Preuss insistettero sulla necessità di sottrarre il presidente dalle pressioni dei partiti, e dalla possibile delegittimazione ad opera di frange rivoluzionarie. La radicata sfiducia nel sistema parlamentare, su cui pesavano i preconcetti dell’età Guglielmina, ed i recenti conati rivoluzionari indussero gli altri partiti dello schieramento borghese, dai liberali ai cattolici, sino alla destra nazionalista orfana del Kaiser, ad abbracciare il modello presidenziale.

I socialdemocratici invece si mostrarono riluttanti ad accettare questo impianto poiché temevano potesse aprire la strada alla restaurazione della monarchia e dell’autoritarismo, come era avvenuto in Francia con l’avvento di Luigi Napoleone Bonaparte che da presidente eletto democraticamente dal popolo si era trasformato con un colpo di stato in Imperatore, col nome di Napoleone III. Tuttavia finirono per cedere, ottenendo in cambio che tutti gli atti presidenziali dovessero essere controfirmati dal cancelliere, compresi lo scioglimento anticipato del Reichstag, l’esercizio del diritto di veto sulle leggi già approvate dal parlamento ed il conseguente ricorso al referendum popolare.

Né l’obbligo della firma del cancelliere o del ministro competente in calce agli atti presidenziali, né la possibilità di deporre il capo dello stato su iniziativa assunta a maggioranza qualificata dal Reichstag, e confermata da una consultazione popolare, riuscirono però ad imbrigliare e bilanciare il potere del presidente. La lunga durata del mandato, sette anni, l’elezione diretta e soprattutto la frammentazione dei partiti, che rendeva instabili i governi e difficilmente raggiungibili le maggioranze qualificate, conferirono al presidente un netto primato.

La preoccupazione di fare della presidenza un’inespugnabile baluardo a difesa della repubblica trovò la sua massima espressione nella formulazione dell’articolo 48.

Friedrich Ebert, primo presidente della repubblica

Esso conferiva al presidente il diritto di impiegare l’esercito per piegare l’eventuale resistenza degli stati federati ad applicare le leggi del Reich oppure ad adempiere agli obblighi costituzionali, ma anche a sospendere, in tutto o in parte, i diritto fondamentali dei cittadini, dalla libertà personale all’inviolabilità del domicilio, dalla segretezza della corrispondenza alla libertà di espressione, dal diritto di riunione al diritto di associazione, sino al diritto di proprietà, qualora l’ordine e la sicurezza pubblica fossero minacciati. Questi poteri dittatoriali, pur essendo temperati dal diritto di revoca concesso al Reichstag, squilibrarono il sistema politico costituzionale, ponendo le premesse per una soluzione autoritaria della crisi endemica della giovane repubblica tedesca.

Nelle intenzioni dei costituenti, il Reichstag, eletto ogni 4 anni con sistema proporzionale, a cui spettava il potere legislativo e la facoltà di revoca del cancelliere e dei ministri, avrebbe dovuto essere il cuore della democrazia tedesca, ma gli ampi poteri presidenziali da una parte e l’introduzione dell’istituto del referendum popolare dall’altro finirono per indebolirne il ruolo.

I referendum a cui i presidenti del Reich, a cominciare da Ebert, ricorsero per superare i paralizzanti veti incrociati delle forze politiche non fecero che offrire conferme ai pregiudizi sui limiti del sistema parlamentare, fortemente radicati in alcuni settori dell’opinione pubblica fin dal periodo bismarckiano. Non occorre comunque esagerare l’effetto destabilizzante dei referendum, poiché a gettare discredito sul Reichstag fu soprattutto la sua incapacità, a causa del sistema elettorale proporzionale, di esprimere maggioranze stabili e coese. Ogni governo della repubblica di Weimar fu necessariamente espressione di una coalizione ampia, e talvolta rissosa, in cui singoli esponenti politici detenevano un potere ricattatorio nei confronti dell’azione dell’esecutivo. Tra il febbraio 1919 ed il gennaio 1933 l’avvicendamento dei cancellieri fu piuttosto elevato: non meno di 20, con una durata in carica media di circa 8 mesi.

Accanto al Reichstag, la costituzione del 1919 pose il Reichsrat, come camera di rappresentanza dei governi degli stati, i Länder. L’ipotesi, avanzata da Hugo Preuss, di smembrare la Prussia, che da sola rappresentava circa due terzi dell’intera Germania, per creare un sistema federale più equilibrato sfumò a causa dell’ostinata resistenza dell’opinione pubblica prussiana e dei timori degli stati meridionali di dover subire anch’essi dei rimaneggiamenti dei propri confini. Il testo costituzionale non volle sfidare questi veti incrociati, si limitò a definire, nell’articolo 18, una procedura per la rettifica territoriale degli stati così complessa da rassicurare tutti i difensori dei confini tradizionali.

Ogni Land, compresi quelli più piccoli, disponeva di un rappresentante del proprio governo, quelli più grandi ne avevano uno ogni 750.000 abitanti. Per evitare una eccessiva sovrarappresentazione della Prussia, l’articoli 61 stabiliva che nessun Land potesse essere rappresentato da più di due quinti di tutti i voti. La convocazione del Reichsrat e la designazione del suo presidente erano di competenza del governo Reich.

Il Reichsrat non disponeva né del diritto di iniziativa legislativa, che ai sensi dell’articolo 68, spettava al governo ed al Reichstag, né del diritto di deliberare le leggi, che era detenuto in via esclusiva dal Reichstag. Tuttavia l’articolo 69 disponeva che tutte le proposte di legge presentate dal governo del Reich dovessero essere precedute dal consenso del Reichsrat. In caso di mancato accordo tra le parti il governo poteva comunque dar corso alla sua proposta, limitandosi a far presente al Reichstag l’opinione contraria del Reichsrat.

Nel caso della presentazione da parte del Reichsrat di un progetto di legge non gradito al governo, quest’ultimo aveva l’obbligo di presentarlo comunque al Reichstag, indicando il proprio punto di vista in merito. Rispetto alle leggi approvate dal Reichstag, il Reichsrat poteva inoltre sollevare una opposizione, costringendo il Reichstag ad un seconda deliberazione che, se assunta con la maggioranza qualificata di due terzi, obbligava il presidente del Reich a promulgare la legge contestata.

Dunque le due camere non erano poste su di un paino paritario. Tale squilibrio non era che il riflesso di un più ampio processo di rafforzamento dei poteri del governo centrale a detrimento di quelli dei Länder.

Philipp Scheidemann, primo capo del governo

Come la costituzione del Reich bismarckiano, anche la costituzione della repubblica di Weimar riconosceva tre forme di legislazione: quella di competenza esclusiva del Reich, quella su cui i Länder potevano legiferare in assenza di norme emanate dal Reichstag, quella su cui i Länder erano autorizzati promulgare leggi in accordo con l’autorità centrale. In tutti e tre i casi con l’instaurazione della repubblica si registrò un allargamento della giurisdizione del Reich, in particolare la materia religiosa e quella scolastica furono sottratte alle competenze dei Länder, che invece conservarono gelosamente il controllo sulla polizia e sulla giustizia.

Anche le funzioni amministrative del governo centrale furono ampliate, scomparvero quelle forme di autonomia che soprattutto la Baviera era riuscita a conservare con la costituzione del 1871 nel campo della politica estera, dell’esercito, delle ferrovie e delle poste.

La centralizzazione del sistema fiscale segnò la discontinuità più netta ed innovativa rispetto al periodo monarchico.

Il Reich bismarckiano si manteneva con le imposte indirette, mentre gli stati percepivano quelle dirette e contribuivano con una quota annua alla copertura delle spese dell’impero. Tale sistema si era rivelato, soprattutto durante il periodo bellico, del tutto insufficiente, generando un consistente deficit. Per questa ragione la costituzione di Weimar riconobbe al Reich la piena sovranità in campo fiscale. Grazie all’energica azione di Matthias Erzberger, nominato nel giugno 1919 ministro delle Finanze, il governo centrale non solo incominciò a rintracciare nuove fonti di introiti, ma tolse ai Länder il diritto di esazione, istituendo uffici finanziari regionali e provinciali per uniformare il sistema tributario. Le entrate più cospicue, cioè quelle derivanti dalle imposte sul reddito, sulle società, sui beni immobili, sulle successioni, furono incamerate dal Reich che si incaricò di trasferire ai Länder le risorse necessarie per sostenere le loro attività. Questa marcata centralizzazione sul piano fiscale neutralizzò gli elementi di federalismo che del resto erano debolmente radicati nella costituzione.

Corollario della complessa architettura istituzionale della repubblica di Weimar fu lo sforzo di dare rilievo alle istanze sociali care alla sinistra, senza tuttavia allarmare le forze borghesi e liberali. A tale scopo nella seconda parte delle costituzione, dedicata ai diritti ed ai doveri fondamentali dei cittadini, furono ribadite le libertà care alla tradizione liberale, libertà di pensiero, parola, stampa, riunione, associazione, culto, domicilio, commercio, contratto, nonché la protezione della proprietà privata e del suo carattere ereditario, per poi affermare, nel capo V, relativo alla vita economica, le ambizioni sociali della neonata repubblica, indicando nell’esproprio uno degli strumenti per affrontare la riforma agraria e risolvere i problemi abitativi. Il tema della nazionalizzazione delle industrie, di cui l’ala sinistra del partito socialdemocratico aveva parlato con una certa insistenza nell’immediato dopoguerra, suscitando viva apprensione nella borghesia, fu invece messo in ombra. La costituzione si limitò a riconoscere come ammissibile la socializzazione di imprese private, dietro indennizzo ai proprietari, senza tuttavia indicarla come una priorità o come una meta da raggiungere in un futuro più o meno prossimo. Ogni tentazione marxista di porre il superamento della proprietà privata come una finalità della repubblica fu messa da parte, per esprimere invece limitazioni al diritto di proprietà dettate esclusivamente dalla pubblica utilità. Tale cautela, che frustrò le aspettative dei comunisti e dell’ala sinistra socialista, fu ispirata dalla necessità di produrre un testo costituzionale che pacificasse gli animi, anziché fomentare nuovi odi, ed anche dal crescente scetticismo dei vertici socialdemocratici rispetto agli sviluppi della rivoluzione bolscevica.

Negli anni successivi la socializzazione rimase lettera morta, né la terra, né l’industria passarono sotto il controllo pubblico ed il potere economico rimase in gran parte nelle stesse mani che lo avevano detenuto in passato. Non solo, ma il fenomeno della concentrazione dell’economia, già in atto durante il periodo guglielmino, subì una forte accelerazione. Uomini come Stinnes e Thyssen si assicurarono una posizione preminente nel sistema produttivo tedesco, con buona pace degli slanci riformisti dei costituenti.

La classe dirigente socialdemocratica preferì cementare la sua alleanza con la borghesia, piuttosto che rischiare lo scontro dando concretezza agli strumenti dell’esproprio e della socializzazione che, per quanto inquadrati in un contesto di garanzie liberali, rischiavano comunque di innescare tensioni politiche incontrollabili all’estrema destra ed all’estrema sinistra dell’arco costituzionale.

Anche al di là delle strategie politiche delle coalizioni che guidarono la repubblica di Weimar, l’interpretazione restrittiva e conservatrice della costituzione del 1919 fu incoraggiata dalla persistenza nell’amministrazione dello stato del personale burocratico formatosi durante il periodo monarchico. Pur essendo dotati di indubbia competenza tecnica e di un alto senso del dovere, molti funzionari non superarono mai la loro nostalgia per il Kaiser, assunsero un atteggiamento ambiguo verso la repubblica, interpretarono il loro ruolo come un argine contro una eventuale deriva bolscevica, frenando l’edificazione di una compiuta democrazia ed ancor più ogni fuga in avanti sul terreno sociale.

Hugo Preuss, artefice della costituzione

Maggiore incidenza sul pratico ebbero invece gli articoli della costituzione relativi alla protezione del lavoro. La costituzione all’articolo 157 contemplava l’emanazione di un codice che avrebbe dovuto comprendere tutta la legislazione sul lavoro. La repubblica di Weimar non mantenne mai l’impegno, tuttavia adottò numerose norme tese a migliorare le condizioni di lavoro e favorire l’intervento pubblico a sostegno delle fasce sociali più deboli. Anche su questo terreno il riformismo socialdemocratico prevalse sulle suggestioni di matrice marxista. A frenare ogni tentazione estremista contribuì anche l’articolo 164 che indicava una delle finalità della repubblica nella tutela della classe media contro il pericolo di una eccessiva pressione fiscale e di un conseguente declassamento.

Se gli impegni assunti verso la classe media furono sostanzialmente rispettati, l’obiettivo, sancito dall’articolo 165, di valorizzare il ruolo degli operai e degli impiegati nella gestione delle problematiche economiche e sociali ebbe invece una realizzazione soltanto parziale. La libertà sindacale fu pienamente garantita, tuttavia i consigli di fabbrica, previsti dalla costituzione, ebbero poteri irrisori, ben lontani dalle speranze innescate dal periodo rivoluzionario. I consigli del lavoro regionali e nazionali rimasero sulla carta. In via sperimentale fu invece creato, sempre in ottemperanza al dettato costituzionale, il consiglio economico del Reich, con l’incarico di esaminare e ritoccare i disegni di legge riguardanti i problemi fondamentali della politica economica e sociale. La distribuzione dei seggi fra i vari gruppi economici e d’interesse finì col dimostrarsi un’impresa insormontabile, tanto che la nomina dei rappresentati scelti nel 1920 dai settori economici risultò piuttosto arbitraria. Una legge definitiva sul consiglio economico del Reich non fu mai emanata; inoltre né il mondo imprenditoriale, né tanto meno i sindacati, muovendo entrambi dalla convinzione di poter far valere meglio le proprie ragioni attraverso i partiti politici che sedevano al Reichstag, mostrarono grande interesse o considerazione per il “parlamento economico” vagheggiato dai costituenti.

L’assemblea nazionale approvò definitivamente la costituzione di Weimar il 31 luglio 1919, con 262 voti favorevoli e 75 contrari. Votarono contro i tedesco-nazionali ed il partito popolare, dichiarando entrambi che sarebbero rimasti monarchici. Per ragioni opposte votarono contro anche i socialisti indipendenti e l’esiguo gruppetto della Lega contadina bavarese.

Nonostante l’ampia maggioranza ottenuta dal testo costituzionale, nessun partito si sentì pienamente soddisfatto. I progressisti ritenevano che le loro speranze di socializzazione fossero state definitivamente frustrate. I conservatori consideravano comunque, nonostante le garanzie che erano riusciti a spuntare, troppo radicale la discontinuità tra il regime monarchico tradizionale e la nuova repubblica. Tra i democratici infine erano più numerosi coloro che si erano rassegnati alla democrazia, come unica soluzione alla catastrofe della guerra, rispetto a coloro che riconoscevano nella democrazia un valore assoluto.

Emblematico delle riserve mentali con cui molti tedeschi accettarono la repubblica di Weimar fu il compromesso riguardo alla scelta della bandiera nazionale. Le sinistre auspicavano che la bandiera rossa della rivoluzione sostituisse il tradizionale tricolore nero, bianco, rosso. I liberali ed i democratici insistevano per recuperare il lascito simbolico dell’assemblea costituente di Francoforte del 1848-49, rappresentato dal tricolore nero-rosso-oro. I conservatori, adducendo a pretesto la tutela degli interessi commerciali tedeschi, intendevano salvaguardare i colori del glorioso periodo bismarckiano e monarchico.

La salomonica soluzione a tale lacerante controversia fu sancita dall’articolo 3 della costituzione che adottò una doppia bandiera: una nero, rosso, oro per il Reich ed una mercantile nero, bianco, rosso.


Bibliografia

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RICHARD J. EVANS, La nascita del Terzo Reich, Milano, Mondadori, 2005.

ERICH EYCH, Storia della Repubblica di Weimar (1918-1933), Torino, Einaudi, 1966.

RALPH FLENLEY, Storia della Germania. Dalla riforma ai giorni nostri, Milano, Garzanti, 1972.

WALTER LAQUEUR, La Repubblica di Weimar, Milano, Rizoli, 1977.

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